EU:n ulkosuhdehallinto tarvitsee verkostojohtamista ja visiota

Harva EU-kansalainen on huomannut, että unionilla on nykyään oma ’ulkoministeri’ ja ’ulkoministeriö’ – joita ei tosin saa kutsua näillä nimillä, sillä yhteinen ulkopolitiikka on yhä tiukasti jäsenmaiden kontrollissa. EU:n ulkosuhdehallinnon (EUH) perustaminen ja ulkopolitiikan korkean edustajan toimenkuvan laajentaminen olivat vuonna 2009 voimaan astuneen Lissabonin sopimuksen merkittävimpiä uudistuksia, joilla pyrittiin lisäämään EU:n ulkopolitiikan yhtenäisyyttä ja tehokkuutta.

Vaikeiden alkuvuosien jälkeen EUH alkaa nyt päästä täyteen toimintakykyyn. Se hakee omaa asemaansa jäsenmaiden ulkoministeriöiden ja muiden EU-instituutioiden rinnalla. Hyvä yhteistyö ja koordinaatio monien eri toimijoiden kanssa on EUH:n menestyksen elinehto. EUH:n ei ole tarkoitus korvata kansallisia diplomatioita tai kilpailla niiden kanssa, vaan toimia niitä täydentävänä ja yhteisiä kantoja edistävänä voimana. Sen pitää myös pystyä tiiviiseen yhteispeliin Euroopan komission kanssa, jonka toimivaltaan kuuluu olennainen osa EU:n ulkosuhteita, kuten rahoitusvälineet, ulkomaankauppa, kehityspolitiikka, energia ja ilmasto.

Koordinaation lisäksi tarvitaan johtajuutta ja kykyä hyödyntää ja tuoda yhteen muiden toimijoiden resursseja. EUH on Euroopan ulkopolitiikan kentällä suhteellisen pieni toimija verrattuna vaikkapa suurten jäsenmaiden ulkoministeriöihin tai komissioon. Sen henkilöstö ja budjetti ovat keskikokoisen Euroopan maan ulkoasiainhallinnon kokoluokkaa, vain hieman isompia kuin vaikkapa Belgian ulkoministeriöllä. Muiden toimijoiden tuki on välttämätön esimerkiksi EU:n kriisinhallintaoperaatioiden toteuttamisessa, joiden rahoitusta hallinnoi komissio ja joiden henkilöstö kootaan jäsenmaiden lähettämistä ammattilaisista. Myös korkea edustaja Catherine Ashton ei pystyisi hallitsemaan kiireistä aikatauluaan, jollei hän delegoisi monia edustustehtäviään muun muassa kulloisenkin EU-puheenjohtajamaan ministereille ja komission jäsenille.

EUH:n tulisi vähitellen vahvistaa asemaansa muiden EU:n ulkopolitiikan toimijoiden keskipisteenä, tiennäyttäjänä ja koordinaattorina. Se ei voi johtaa yhteistä ulkopolitiikkaa perinteisen johtamismallin mukaan ylhäältä alas, sillä sen asema EU:n päätöksentekorakenteissa ei ole muiden toimijoiden yläpuolella. Se voi sen sijaan asettua eri toimijoista rakentuvan verkoston keskelle ja johtaa muita hyvien yhteyksiensä avulla, käyttäen asemaansa agendan määrittäjänä ja yhteisten kantojen aktiivisena edistäjänä. Sen pitää jatkuvasti sitouttaa jäsenmaita ja komissiota yhteisten tavoitteiden taakse, muuten Euroopan toiminta maailmalla pirstaloituu ja vaikutusvalta heikkenee.

Heinäkuussa 2013 korkea edustaja Ashton esitti arviointiraportin, joka ruotii EUH:n tähänastista toimintaa ja esittää parannusehdotuksia. Raportti ei kerro juuri mitään EU:n ulkopolitiikan sisällöstä tai tavoitteista, vaikka korostaakin perustellusti tarvetta vahvistaa strategista suunnittelua. Arviointi keskittyy EUH:n organisaatioon, työskentelytapoihin ja suhteisiin jäsenmaiden ja komission kanssa. Sen varovaiset muotoilut ovat osoitus EUH:n toimintatilan rajallisuudesta ja Ashtonin pyrkimyksestä sovittaa yhteen eri tahojen kantoja.

Raportti huomioi Euroopassa vallitsevan talouskriisin ja yleiset julkisen sektorin säästöpaineet ehdottamalla EUH:n hierarkian ylätason kaventamista. Näin voidaan saada aikaa miljoonien eurojen säästöjä henkilöstömenoihin ja samalla tehostaa organisaation toimintaa ja miellyttää jäsenmaita. Raportti ehdottaa myös muun muassa työnjaon selkeyttämistä komission kanssa ja EU-delegaatioiden vahvistamista. EUH:n alaisuuteen kuuluvat 139 delegaatiota ympäri maailmaa ovatkin hyvin arvostettuja ja niiden paikallinen yhteistyö jäsenmaiden lähetystöjen kanssa on pääosin sujunut hyvin.

Raportti ei ota kantaa korkean edustajan sijaisongelmaan eli kysymykseen siitä, mikä olisi paras tapa hoitaa välttämätön sijaisten käyttö. Jäsenmaiden sitouttamisen kannalta olisi tärkeää käyttää korkean edustajan sijaisina mahdollisimman paljon jäsenmaiden ulkoministereitä. Raportti ei myöskään kerro, olisiko toivottavaa, että EU-delegaatiot tarjoisivat jatkossa konsulipalveluja EU-kansalaisille. Tämä voisi auttaa vahvistamaan EUH:n legitimiteettiä ja roolia kansalaisten silmissä. Raportti tyytyy vain toteamaan, ettei delegaatioilla tällä hetkellä ole tähän tehtävään tarvittavia resursseja.

Tässä kuten monessa muussakin asiassa pallo on jäsenmailla. Brysselissä ei juuri nyt näytä olevan visionäärejä, jotka sysäisivät pelin eteenpäin.

Kristi Raik, Ulkopoliittinen instituutti

Advertisements