Euroopan unionin asiakirjojen julkisuus ja avoimuus

Kansalaisten mahdollisuuksia osallistua yhteiskunnalliseen keskusteluun pidetään tärkeinä. Tätä osallistumista voidaan edistää hallinnon ja poliittisen päätöksenteon avoimuudella. Avoimuutta edistämällä kansalaiset saavat suoraa tietoa hallinnon toiminnasta. Tätä taas voidaan edistää aktiivisella tiedottamisella, päätöksien selkeydellä, lainsäädännön ymmärrettävyydellä ja asiakirjojen saatavuudella.

Euroopan unionin toimivuuden, luottamuksen ja hyväksyttävyyden kannalta on tärkeää, että avoimuutta edistetään toimielinten työssä. Sopimus Euroopan unionin toiminnasta (SEUT) toteaa seuraavaa: “Unionin toimielimet, elimet ja laitokset toimivat mahdollisimman avoimesti edistääkseen hyvää hallintotapaa ja varmistaakseen kansalaisyhteiskunnan osallistumisen” (art. 15). Myös sopimus Euroopan unionista (SEU) ja Euroopan perusoikeuskirja sisältävät kohdat, joiden mukaan kansalaisilla on oikeus tutustua kaikkiin unionin asiakirjoihin.

Euroopan unionin avoimuutta lisäävien toimenpiteiden katsotaan alkaneen 1990-luvun alussa, jolloin komission ja neuvoston aloitteesta annettiin menettelyohjeet siitä, miten yleisö voi tutustua asiakirjoihin. Nämä toimenpideohjeet ovat sittemmin levinneet jokaiseen toimielimeen. Euroopan unionin oikeusasiamies on myös myötävaikuttanut avoimuuden lisäämiseen päätöksillään. Myös Suomen ja Ruotsin liittymisen unioniin on katsottu myötävaikuttaneen avoimuuteen liittyvissä ongelmissa.

Amsterdamin sopimukseen sisällytettiin periaate asiakirjojen avoimuudesta. Myöhemmin Lissabonin sopimus täydensi avointa päätöksentekoa ja avoimuusperiaatetta ja toteaa, että päätökset on tehtävä avoimesti ja lähellä kansalaisia (art. 8). Kuitenkin ehkä tärkein säädös on unionin päätöksenteon kannalta vuonna 2001 hyväksytty avoimuusasetus (1049/2001). Asetuksen mukaan kaikki asiakirjat ovat lähtökohtaisesti julkisia, ellei niiden julkisuudesta aiheudu haittaa asetuksessa määritellylle yleiselle tai yksityiselle taholle. Asetuksen on katsottu myötävaikuttaneen avoimuuden laajentumiseen toimielimissä, mutta täydellisen toteutumisen esteenä ovat toistuvasti olleet toimielinten kielteiset asenteet ja pelot avoimuuden vaikutuksista.

Sekä komissiolla että neuvostolla on keskeinen rooli unionin päätöksenteossa. Tällöin myös nämä tahot ovat erityisen tarkkailun alla liittyen avoimeen päätöksentekoon ja hallinnon läpinäkyvyyteen. Komissio ja neuvosto ovatkin kohdanneet ajoittain kovaa kritiikkiä toimintatavoistaan olla julkaisematta tietoja päätöksenteosta. Komission osalta on kritisoitu avoimuuden puutetta lainsäädäntötyön alkuvaiheissa. Neuvoston osalta kovin kritiikki on kohdistunut lainsäätämismenettelyyn ja varsinkin neuvoston toimintatapoihin olla luovuttamatta asiakirjoja ennen kuin päätökset on jo tehty. Usein kritisointi myös kohdistuu kolmikantaneuvotteluihin, joihin komission ja neuvoston lisäksi osallistuu unionin parlamentti. Näiden kolmen tekijän keskusteluista ei kuitenkaan usein raportoida julkisesti, vaikka merkittävä osa päätöksenteosta tapahtuu juuri tässä yhteydessä. On selvää, että tämä on ongelmallista demokraattisen päätöksenteon, unionin luotettavuuden ja sen toimien hyväksyttävyyden kannalta.

Edellä mainitun avoimuusasetuksen (1049/2001) mukaan on perusteltua jättää joissain tapauksissa asiakirjoja julkaisematta tai luovuttamatta. Näitä syitä on mm. se jos asiakirjan julkaiseminen vahingoittaisi yleistä turvallisuutta tai EU:n kansainvälisen edun suojaa (art. 4). Varsinkin unionin edun suojaaminen kansainvälisissä keskusteluissa on ymmärrettävää, jos asiakirjojen julkisuus vahingoittaisi neuvotteluosapuolien keskinäistä luottamusta. Se voi myös haitata unionin omaa neuvotteluasemaa, sillä asiakirjojen kautta keskustelujen muut osapuolet voivat saada informaatiota siitä, missä unioni on valmiimpi tekemään kompromisseja. Tämä ei kuitenkaan poista sitä tosiasiaa, että unionia ja sen kansalaisia koskevaa päätöksentekoa ja siihen liittyvien asiakirjojen saatavuutta olisi unionin uskottavuuden kannalta hyvä lisätä.

Unioni on yrittänyt lisätä demokratiaa ja päätöksenteon avoimuutta viimeisen vuosikymmenen aikana. Pyrkimyksiin on kuulunut useita projekteja ja lainsäädäntöuudistuksia, joista monet ovat valitettavasti kaatuneet syystä tai toisesta. Myös valitettavan usein asiakirjajulkisuus ja siihen liittyvät vaatimukset näyttävät toteutuvan vain ulkoisten paineiden vuoksi, eikä unionista sisältä käsin. Euroopan unionin komissio julkaisi marraskuussa 2014 lehdistötiedotteen, jossa komissio sitoutui julkaisemaan tietoja Yhdysvaltojen kanssa käytävistä neuvotteluista transatlanttisen kaupan- ja investointisopimuksen (TTIP) solmimiseksi. Myös tässä tapauksessa vaatimukset avoimuuteen tulivat ensiksi unionin toimielinten ulkopuolelta. Toteutuessaan TTIP muodostaa yhden maailman vaikutusvaltaisimmista talousliitoista, siksi sen toteutuksen soisi tapahtuvan avoimesti eikä vain pienen ryhmän sisällä. Tiedotteessa komission puheenjohtaja Jean-Claude Juncker toteaa seuraavaa: “Olkaamme siis avoimempia, eihän meillä ole mitään salattavaa. Näyttäkäämme, että tällä kertaa todellakin toimimme eri lailla ja että yhdessä voimme todella muuttaa ja uudistaa Eurooppaa.” Tämän avoimuuden soisi myös toteutuvan yhä useammin unionin toiminnassa ja yhä useammin unionin omasta aloitteesta.

Joonas Tervo

Kirjoittaja on oikeustieteiden opiskelija, joka oli harjoittelijana Euroopan komission Suomen- edustustossa tammi-helmikuussa 2015

Lähteet:

Eurooppatiedotuksen julkaisut, 22.11.2002: Avoimuus ja asiakirjajulkisuus (tietosivu 11/2002)

Päivi Leino-Sandberg: Kuinka avoin on ”mahdollisimman avoin”? Päätöksentekoprosessien avoimuuden haasteista EU:ssa. 2014.

Transparency and Access to Documents in the EU: Ten Years on from the Adoption of Regulation 1049/2001

The European Law Blog: The irony of the international relations exception in the transparency Regulation

Euroopan komissio – lehdistötiedote Komissio lisää avoimuutta (25 marraskuu 2014)

Advertisements

Leave a Reply

Fill in your details below or click an icon to log in:

WordPress.com Logo

You are commenting using your WordPress.com account. Log Out / Change )

Twitter picture

You are commenting using your Twitter account. Log Out / Change )

Facebook photo

You are commenting using your Facebook account. Log Out / Change )

Google+ photo

You are commenting using your Google+ account. Log Out / Change )

Connecting to %s